文|于一 中國民航管理干部學院通航系
自2008年汶川地震后米-26直升機調運大型設備，航空應急救援開始吸引社會各界的關注。此后，在2013年雅安地震航拍與物資運送、2015年天津港爆炸空中監測、2017年九寨溝地震后專家運送等作業中，航空救援均發揮了重要作用。2020年新冠肺炎疫情暴發后，截至4月底，在民航局的統一部署下全行業累計有141家通航和無人機企業、983架通用航空器參加抗疫工作，發揮了重要的、不可替代的作用。
“十三五”以來，各級政府高度重視航空應急救援工作，各地積極開展了航空應急救援的制度和能力建設，編制了相關規劃，開展了一系列演練，整體形勢積極向好。但截至目前，我國尚未建立起與需求相匹配的航空應急救援體系。本文在梳理我國航空應急救援場景和需求的基礎上，基于我國的救援體系的基礎和特點，提出建立中國特色航空應急救援體系的路徑，并給出實施建議。
一、需求和形勢
美、加、澳、德、意、法、英、俄、日、韓等發達國家，航空業起步早、規模大、應用廣，通過軍民結合、平戰結合、政企結合，建立了體系完善、制度健全、裝備充足、人員專業、模式多樣、機制成熟的航空應急救援體系。對此，國內大量文獻作了較為詳盡的介紹，并提出了仿照國外成熟經驗，構建我國航空應急救援體系的建議。
然而，細致分析典型國家航空應急救援體系的建立，歷程上伴隨著航空器的發明、性能提升、應用拓展，應用上與其他應急救援工具同步推進，目標上面向各國國情和現實需求，今日的體系是逐步發展演化而成的。如果脫離過程看結果，以“照搬”的思路開展建設，就可能會重蹈“通航小鎮”“飛行服務站”建設的覆轍。因此，要構建我國的航空應急救援體系，必須要客觀認識和充分尊重救援需求和現實基礎，探索中國模式和中國路徑。
1.需求多樣我國是世界上自然災害最為嚴重的國家之一，災害種類多，分布地域廣，發生頻率高，造成損失重。隨著我國現代化建設和城市化進程加速，各類礦難、高樓火災、道路交通等事故災害頻發。2020年以來的新冠肺炎疫情表明，公共衛生事件同樣需要高度重視。因此，我國各類事故隱患和安全風險交織疊加、易發多發，航空救援的需求復雜多樣。
2.技術進步發達國家的航空救援體系建設普遍集中在19501980年代，彼時航空器特別是直升機技術性能尚不成熟，在應急救援中的應用場景有不少局限。當前我國航空應急救援體系建設，面臨的技術環境與發達國家啟動航空應急救援時有很大不同，直升機技術完善、無人機等新興航空器蓬勃發展、5G等通導監視技術快速發展，這決定了航空應急救援的場景、深度、廣度都有很大區別。
3.發展探索近年來，我國已經開展了多種類型的航空應急救援探索，在森林消防方面由財政資金支持應急管理部森林消防局、各地航空護林站承擔任務，在海上救援方面由財政資金支持交通運輸部各救援飛行隊承擔，在道路醫療救援方面由通航企業與保險公司聯合探索了商業化保障模式，在地震、疫情等方面形成了以國家救援為主、企業民間為輔的救援模式。盡管我國的航空應急救援體系建設剛剛起步，但也具有“非零起點”的特點。
綜上，結合相關研究，對我國航空應急救援對應的災害、任務、作業、機型等作出了整理(如表1所示)。
二、體系與目標
目前盡管國家相關部委、地方政府相關部門非常重視航空應急，也正在著手相關規劃、政策的研究編制工作，但對于航空應急救援、航空應急救援體系尚未有官方定義。學術界對此進行了許多有益的探討，一般認為，航空應急救援是指“使用航空器等航空裝備、利用機場等服務保障開展的應急救援行為”，而航空應急救援體系則強調“覆蓋應急救援全過程，涵蓋應急救援活動、各類航空資源、各項制度及相關體制機制等”。具體而言，完整的航空應急救援體系，主要包括以下方面(見圖1)。
1.頂層設計編制國家層面的頂層規劃，明確牽頭單位、參與單位，劃定各方的救援責任，規劃未來的機隊、人員、資金、保障解決方案，統籌研發、制造、運營等產業上下游關鍵環節的協同配合。
2.體制機制首先是管理體制，形成統一指揮的任務鏈條;其次是協同聯動機制，主要是解決軍航、警航、民航運輸、通用航空等平時互無隸屬關系資源的統一調度配合;三是預案機制，針對不同救援場景編制預案并逐步形成體系;四是運行機制，形成平戰結合、政企互補、多方投入的可持續運行機制。
3.裝備資源一是機隊，在摸清可利用的救援機隊規�；A上，根據要實現的救援目標和效果，通過多種方式逐步建立起一支與需求相適應的救援機隊;二是救援站點，充分利用現有軍警體系，通過適度擴展，逐步形成多層級、網絡化、系統化的站點布局;三是運行監控，利用5G、北斗衛星通信等新技術，建立航空應急救援的實時監控體系。
4.專業人才一方面是專業技術人才，包括飛行、機務、機載設備操作、上機醫生護士等;另一方面是其他人才，包括救援管理、專業研究、設備設施研發等專業人才。
然而，目前我國軍用直升機在千架左右，僅為美國的1/5，民用直升機約為1 200架，僅為美國的1/10。加之通用機場總量少、空域管理存在差異，決定了短期內我國難以一步到位地建立起全國性航空應急救援體系。
因此，現階段我國航空應急救援體系建設，要充分抓住當前通用航空新政策、軍民融合新機遇、無人駕駛航空等新技術，發揮航空救援快速、集中、高效的特點，通過在局部地區、典型場景的先行先試，積極融入國家應急救援體系，探索航空應急救援的中國模式。
三、路徑及實施
在建設實施上，短期內，我國航空應急救援體系建設應按照“用好存量、統籌增量、區域試點、急用先行”的原則，以省份或區域為單位，面向災害特點、地理地貌、救援力量、基礎保障等因素，確定區域航空應急救援的重點方向和救援目標，以目標為指導開展制度建設、能力建設、基礎建設。
在中長期，一方面通過不同省份的試點，探索形成各類航空救援的成熟經驗，并向其他省份推廣;另一方面，通過試點不斷壯大航空應急救援的機構、機隊、人員、起降場地，理順各種管理協調機制，逐步為全國性航空應急救援體系的建立奠定基礎。
就現階段區域性試點的建立而言，具體實施路徑至少應包括以下任務。
1.建立組織領導體系成立省級航空應急救援工作領導小組，成員涵蓋政府、軍隊、民航及民間自治組織等相關單位，各地市政府要對應成立責任機構，負責本市范圍內的航空應急救援工作。由此確保統一指揮調度，順暢協調協同。
2.建設基礎設施網絡按照應急救援需要，充分利用各地在航空護林、航空醫療救護等領域的探索經驗，建立“省級—地市級—作業點”的三級基地。其中，省級基地作為指揮中心，應實現對全省范圍內各類航空應急救援力量的指揮調度、運行監控，同時與國家航空應急管理部門保持多維度的實時互通。地市級基地重點覆蓋周邊100公里范圍內的應急需求，利用通用機場等基礎設施，建立常態化備勤，并為救援任務提供保障。作業點則應根據災害分布和地面條件，以規劃或預案形式覆蓋全部重點區域，滿足應急作業需求。
3.強化應急救援力量在充分掌握全省范圍內可用航空救援力量的基礎上，以“滿足需求、適度超前、成本集約、運行高效”為導向，制定裝備、人員的建設計劃，并注重無人機等新興前沿技術在航空應急救援中的應用。
4.創新資金支持保障政府是航空應急救援體系建設的重要支持方，但完全由政府出資的模式不可持續。要探索多種模式的資金支持，通過政府采購服務、航空器托管等形式，建立平戰結合、軍民融合、政企配合的航空應急救援體系。
|
