社會力量憑借其靈活機動性、技能豐富性、動員社會性等優勢，對政府應急管理體系形成了有效補充。在有些方面可以承擔重要的社會功能，即社會力量兼具“平�！獞薄眱煞N狀態下的三種社會功能：平常狀態下的科普減災、應急狀態下的應急救援、災后重建。應構建法制化、統籌化、激勵化的政策保障體系，建立協同化、科技化、實戰化的應急響應機制，打造專業化、多元化、規范化的社會培訓格局，通過制度路徑使社會力量能夠有效參與應急管理，從而更好地發揮應有作用。
基于“汶川大地震”“長江特大洪水”“天津港爆炸”“新冠肺炎”等災害事件應對的實踐經驗，快速地、權威地、科學地動員和發展社會力量，可以作為政府應急管理體系的有效補充。如在“新冠肺炎”疫情防控中，社會組織、志愿者等一些社會力量依托自身的專業背景、社會資源和社交能力，提高了參與疫情防控的強度與廣度，彌補了政府應急能力的不足。然而，社會力量參與應急管理在實踐中，呈現出法律法規不夠完善、響應聯動不夠系統、業務素質不夠專業等方面的突出問題，使得社會力量參與應急管理陷入可操作性不強、協同效應不強、自身實力不強的尷尬境地。因此，如何揚長避短，從而使社會力量能夠有效參與應急管理，是一個重大而又迫切的時代課題。
一、社會力量參與應急管理的角色定位
黨的十八大以來，黨中央、國務院高度重視應急管理工作，習近平總書記曾多次在不同場合就應急管理工作發表重要講話或作出重要指示。面對突如其來的“新冠肺炎”疫情，2020年2月3日，習近平總書記強調：“要針對這次疫情應對中暴露出來的短板和不足，健全國家應急管理體系，提高處理急難險重任務能力�！边M一步明確了下一步應急管理體系建設的努力方向，也為持續完善和健全應急管理體系提供了根本遵循。近年來發生的地震、洪澇、火災、疫病等各類災害，給我們帶來深刻教訓的同時，也對縱深推進新時代應急管理工作提出了新要求。烏爾里�！へ惪苏J為突發風險是超越國界存在的，國家角色應該由對抗傳統風險的“警察型國家”轉變為對抗現代社會風險的“警戒型國家”。作為“警戒型國家”，政府必須保持快速的、權威的、科學的社會動員能力。應急管理則是這種社會動員能力的集中體現，而社會力量亦不容忽視。當前，我國政府應急力量主要包括國家綜合性消防救援隊伍、各類專業應急救援隊伍等，主要承擔防范化解重大安全風險、應對處置各類災害事故等方面職責。而社會力量則是具備一定專業背景、社會資源和社交能力，能夠參與并作用于社會發展與進步的單一性群體性力量，如社會組織、志愿者等。在“新冠肺炎”疫情中，各地社會組織、志愿者等社會力量參與疫情應急防控，他們或具備扎實的醫療、心理等方面的專業背景，或掌握較為豐富的社會資源，或擁有在一定區域或特定場域內建立社交網、交互圈的能力。社會力量提高了參與疫情應急防控的強度與廣度，彌補了政府應急能力的不足，并提升了應急管理的效率，更起到了凝聚人心、減少恐慌的重要作用。據國務院新聞辦公室發布的統計數據，從“新冠肺炎”疫情暴發至2020年5月31日，全國參與疫情防控的注冊志愿者達到881萬人，記錄志愿服務時間超過2.9億小時;社會組織、人民群眾等社會力量紛紛捐款捐物，捐贈資金約389.3億元、物資約9.9億件……為我國在疫情防控中展現出的中國速度、中國規模、中國效率奠定了堅實的基礎。社會力量參與應急管理具有其優勢特征。一是靈活機動性。相比于政府應急力量，社會力量扁平化的結構特點使得其運作流程更為靈活、簡易，加之掌握了豐富的社會資源，這也就決定了發生災害事件后，社會力量能夠迅速地制定行動方案并開展應急救援。如2016年6月23日下午，江蘇省阜寧縣遭遇的強冰雹和龍卷風雙重災害，中國扶貧基金會救援工作組等全國數十家社會組織的社會力量于次日凌晨抵達阜寧，并在迅速開展救援的過程中組建了社會組織聯絡服務中心，及時對接當地相關部門和公益慈善機構，為參與救災的社會組織提供信息共享、資源對接。二是技能豐富性。與政府應急力量相比，社會力量的特色在于能夠根據自身的專業背景和豐富技能，針對地震、洪澇、火災、疫病等不同災害事件的情況，及時、有效地開展地震救援、水域救援、消防救援、疫情防控等方面的專業任務。如2015年在云南省麗江市成立的“老兵消防救援隊”，成員很多來自退役軍人或消防戰士，具有較為扎實的消防救援技能。三是動員社會性。社會力量能夠依托自身在一定區域或特定場域內建立的社交網、交互圈，在短時間內最大限度地動員與輻射周邊群眾，迅速匯集和整合人力、物力、財力等有效資源，使群眾由被動地參與“社會動員”自發轉向為主動地去“動員社會”，提升應對和抗御各類災害事件的能力。
二、社會力量參與應急管理的社會功能廣泛動員、組織和凝聚社會力量參與應急管理，我國古代早有先例且成效顯著。在我國古代史上，軍隊作為最重要的戰斗應急力量，農民作為最重要的糧食生產力量，為了有效應對國家緊急和抵御外敵時應急力量短缺的實際問題，曾出現了“生產—應急”有效融合的兵役制度——府兵制�！叭龝r耕稼，撥談枷耒;一時治武，騎劍兵矢”，府兵平時為農、戰時為兵，可謂兵農合一、全農皆兵，府兵制“平戰結合”的制度設計對社會力量有效參與應急管理具有重要的參考價值。社會力量在有些方面可以承擔重要的社會功能，即“平�！獞薄眱煞N狀態下的三種社會功能：平常狀態下的科普減災、應急狀態下的應急救援、災后重建。(一)科普減災通過社會力量以易于群眾接受的、通俗易懂的方式開展科普工作，能夠指導群眾正確認識地震、洪澇、火災、疫病等災害的性質和特征，對防災減災大有裨益。如向群眾講解火災特征、成因等基本知識和滅火、逃生等應急技能，能夠增強群眾消防安全意識和自防自救能力�？破找灿兄谌罕娍朔话l事件引發的焦慮情緒，使之正確認識地震、洪澇、火災、疫病等災害的實際真相，減輕或避免虛假信息及謠言對應急救援及社會穩定造成的沖擊。如“新冠肺炎”疫情期間，“雙黃連口服液可抑制新型冠狀病毒”充斥網絡，繼而造成了社會資源的急劇短缺和廣大群眾的心理恐慌，社會力量則可以通過科普的形式加以辟謠，能夠對“新冠肺炎”疫情期間的社會穩定起到重要的積極作用。(二)應急救援應急救援是通過協助政府對受災群眾開展救援救助、引導自救互救、落實群眾安置等方面的工作，是社會力量參與應急管理的另一功能。由于社會力量具有靈活機動性、技能豐富性等優勢特征，災害發生后，社會力量可以充分發揮自身優勢，迅速展開應對地震、洪澇、火災、疫病等災害的應急救援工作。在日本阪神地震中，有150萬志愿者在志愿者組織的帶領下參與地震的應急救援，行動的速度遠遠超過了政府。由此，社會力量在確保自身安全的前提下，利用已有的應急知識和扎實的救援技能，協助政府組織進行先期處置，對受災群眾展開多方救援、緊急疏散、轉移救護;及時與應急、地震、消防等部門取得聯系，為他們搜集并提供更為詳細的現場信息，并參與協同救援。(三)災后重建災后重建是配合政府有關部門做好受災群眾在生計恢復、社會重建等方面的工作。一方面，社會力量及時對受災群眾進行妥善安置，設置相應的安置點保障吃住、發放物資，并對受災群眾提供關愛，對孤殘、傷病等弱勢群體提供必要的看護與幫扶，還應通過緩解社會心理壓力等方法，幫助受災群眾穩定情緒。另一方面，擁有相關專業特長的社會力量應協助政府重建學校、醫院等公共設施募集資金，并積極參與政府在災情評估、重建規劃、經驗總結等方面的工作。此外，由于社會力量具有動員社會性的優勢特征，在開展相應工作的過程中，能夠提振受災群眾的求生信心和參與災后重建的堅定斗志，促使受災群眾把社會力量的救援精神轉化為應急準備的強大動力，從而進一步動員和擴充參與應急管理的社會力量。盡管社會力量參與應急管理的優勢明顯，然而，在具體實踐中仍然存在著一些突出問題。一是法律法規不夠完善，可操作性不強。目前相關法律法規還只是停留在宏觀層面和原則性規定上。如現行的《中華人民共和國突發事件應對法》，規定了社會力量參與應急處置與救援階段的基本原則，但在協調機制、操作規程、資金支持等方面，從中央到地方政府，均未出臺具體的配套細則，由于缺少可操作性的制度保障，使得法律法規難以落地落實。二是響應聯動不夠系統，協同效應不強。目前從中央到地方政府尚未設立與社會力量有效溝通的常設機構，加之缺乏相應的共享、協調、聯動機制，使得社會力量與政府之間，由于溝通渠道不暢，以及信息不透明、不對稱等引發不良后果的現象時有發生。在訓練演練及協同救援方面，尚未建立社會力量與政府應急力量在訓練、演練方面的協同合作模式，使得協同救援不夠聯動、不夠系統，導致無法做到快速響應、統一指揮、協同作戰、整體應急。三是業務素質不夠專業，自身實力不強。除來自退役軍人、消防戰士以及專業技術人員等專業社會力量外，大部分社會力量僅靠一腔熱情自發開展工作，由于沒有相應的統一標準，使得社會力量在參與應急管理過程中專業性不強、業務素質不夠，會在一定程度上加重災害事件的風險程度，甚至引發“二次災害”。如2013年4月的蘆山地震，很多沒有接受過專業培訓的社會力量，不但沒有相應的知識和技能救助受災群眾，反而變成了需要特定照顧的群體。此外，由于資金短缺，社會力量在裝備、場地等方面受到很大限制，導致自身實力不強、可持續性低。
三、社會力量參與應急管理的國外經驗2019年11月29日，習近平總書記在中央政治局第十九次集體學習時強調：“要發揮我國應急管理體系的特色和優勢，借鑒國外應急管理有益做法，積極推進我國應急管理體系和能力現代化�！睘樯钊霃娀瘧惫芾眢w系提供了探索空間。因此，應結合我國國情和社會力量參與應急管理的突出問題，通過借鑒國外先進經驗，設計既符合我國政府應急管理的實際需要，又能夠充分發揮社會力量優勢和功能的制度路徑，從而實現社會力量與政府之間的有效對接和良性互動。(一)立法建規、頂層設計，加強制度保障美國、日本等國家通過立法把社會力量納入政府應急管理體系，如美國在《聯邦應急計劃》中，建構了全面的國家災害反應體系，聯邦政府與州、地方政府和包括志愿者等在內的社會力量均在該體系中。日本在《災害對策基本法》中，明確規定在災難發生后，對于積極參與應急救援的社會力量，政府該如何接納和分配相應的工作職責。德國、日本等國家重視通過激勵手段強化社會力量的應急參與，如德國法律規定，參加應急救援志愿工作的時間達到6年以上的男性公民，可以免除為期10個月的義務兵役。日本在其“國民安全日”與“防災日”活動中，由內閣總理大臣為在應急管理中作出特別重大貢獻的社會力量頒發榮譽獎章。此外，日本專門設立了與社會力量溝通與協作的部門機構——“志愿者協調中心”，便于與社會力量協同聯動開展應急管理工作，協調社會力量到達災區后的行動和基本生活問題。美國、德國、日本等國家還對參與應急管理的社會力量在人身保險、經費保障、減免稅收、升學招聘等方面有一定程度的制度傾斜。(二)創新科技、協同聯動，釋放應急效能美國、德國等國家積極與社會力量建立有關應急管理的合作關系，如美國在《國家應急計劃》中明確提出了與社會力量采取簽約合作的方式開展相應工作，并明確規定了參與主體的職責層次。德國采取政府資源與社會力量合作的方式強化協同聯動工作，在社會力量建設與發展過程中，提供必要的資金及資源支持，如訓練場地、應急裝備、系統培訓等。此外，日本運用信息化的科技手段，創新建設了應急信息網絡共享平臺，在災情信息、資源調度等方面發揮著積極的作用。值得一提的是，日本的應急信息網絡共享平臺，還儲備了有關醫療救助等方面專業技術人才的相關信息，在應急狀態下，平臺通過發送指令，符合處置實際災害事件需要的人才會受到相應的指令信息并開展救援、救助工作。另外，德國在市、縣、鄉均設立了社會力量的救援站點，并呈現了網格化的分布趨勢，救援站點的社會力量主要由消防救援等方面專業人員組成，并配備了標準的應急裝備和車輛設施。一旦遇到緊急情況，救援站點會接到救援指令，并依據指令采取就近原則迅速響應、果斷處置。社會力量的救援站點均由市、縣、鄉政府統籌指揮與實際調度，并采取統一管理的方式運行。(三)系統培訓、注重實戰，提升專業素質德國在1953年成立德國技術救援署，隸屬于聯邦政府內政部，對參與應急管理的社會力量采取基本理論、模擬演練等方面的系統化培訓，涵蓋了基礎、指揮、救援等層面的培訓，特別重視社會力量參與大型實戰演練。如2015年德國等歐盟國家開展了“歐盟模塊”實戰演練，模擬社會力量對抗洪災危險。在化學、生物、核危險物質釋放的場景中，社會力量要辨別出其中釋放的危險物質并及時消滅危險。美國除了強化社會力量的應急專業化培訓外，還高度重視社會力量的資格認證工作：美國的社會力量要定期接受全災種、多方位的應急培訓，如美國消防局對消防志愿者的培訓和美國聯邦應急管理學院對志愿者的培訓，通過培訓與考核的社會力量將獲得相應的資格證書;所有的社會力量在參與應急管理的過程中，均須持證參與，在沒有獲得資格認證的情況下，采取應急救援的行為將會受到相應的懲罰。
四、社會力量參與應急管理的路徑(一)構建法制化、統籌化、激勵化的政策保障體系法制化的頂層設計是根本保障。應盡快修訂和完善《中華人民共和國突發事件應對法》等現行法律法規，或探索頒布與社會力量參與應急管理直接相關的法律法規，明確應急管理工作以政府應急力量為主、社會力量為協同輔助的角色地位與作用關系，從國家層面優化應急管理的結構性框架，實現政府應急力量與社會力量的多元化建設、一體化發展的新格局。此外，應具體明確社會力量參與應急管理的權利義務、管理制度和服務指南，全面規范社會力量科普減災、應急救援、災后重建等行為。在此基礎上，建立科學、高效、規范的社會力量參與應急管理的新體制，使其參與行為有序化，確保參與的有效性。另外，探索在政府購買、資金投入、裝備保障等方面對參與應急管理經驗豐富的社會力量予以傾斜，有計劃、有組織、有重點地發展壯大社會力量，提高各類災害事件的應急處置能力。統籌化的協調機構是重要支撐。打破部門隔閡、實現應急聯動是社會力量參與應急管理的重要支撐。因此，探索從國家層面建立社會力量參與應急管理的統籌協調性業務機構(以下簡稱“協調部門”)十分必要。如建議國務院將“協調部門”設立為主管應急社會力量相關業務的直屬特設機構，具體辦事機構下設在應急管理部，國家衛生健康委員會、民政部、共青團中央、教育部等職能部門為成員單位，從不同層面和行業角度，為形成系統綜合、立體、全面的社會應急救援體系提供制度化保障，也為優化青年、學生等社會群體更好地作為社會力量參與應急管理提供有力支撐�！皡f調部門”主要負責綜合協調、制定預案、科普減災、救援指導等方面的工作，督促各級政府加大對社會力量參與應急管理的經費保障力度，組織開展社會應急資源調查統計和評估分析，明確指揮權責、強化日常指導，并做好政府與社會力量之間的合作與協調工作。一旦遇到重大突發事件，“協調部門”直接轉為國家應對重大突發事件指揮部，統籌協調開展應急救援等方面的工作。激勵化的動員模式是關鍵要旨。以激勵機制為導向開展應急管理的社會動員，是引導社會力量依法依規有序參與應急管理的力量之源。各級政府應探索建立補償機制，對參與科普減災、應急救援的社會力量在津貼補助、傷害保險、購裝免稅等方面提供保障性優待。建立引導機制，為社會力量在就業擇業、社會保障等方面提供最大限度的各項便利。建立晉升機制，對于貢獻突出、產生重大影響意義的社會力量，應考慮吸收進政府應急力量中。此外，采取典型培樹、稅費減免等方式，全力打造社會力量參與應急管理的“榜樣人、榜樣村、榜樣鎮、榜樣企業、榜樣城市”，在廣大社會力量中形成榜樣引領和示范效應，進一步推動社會力量在應急管理中發揮更大的積極作用。(二)建立協同化、科技化、實戰化的應急響應機制強化協同化的發展戰略。各級政府應建立引導、支持、監督、管理社會力量的職能部門，建立掛靠在應急管理部門的省市縣三級社會應急機動隊，明確社會力量快速動員、裝備調用等方面的機制，以及響應規范和方式，真正從架構上、制度上把社會力量納入政府應急管理體系的統籌與管理。在此基礎上，各級政府應立足協同化的實際原則，健全省市縣三級應急預案體系建設，做到應急預案全覆蓋，并強化社會力量在信息接報、協同報告、調度處置等方面的應急能力，做好與社會力量的無縫對接，逐步實現對參與應急管理的社會力量實施統一調度指揮，提升社會力量參與應急管理的效率和質量，全面實現上下貫通、條塊結合的政府應急力量與社會力量協同化工作的良好格局。此外，為進一步開展科普減災和應對謠言工作，應建立權威性、實用性、專業性的科普協同機制，開展多層次、多內容、多形式的科普活動，有效提升國家、社會、群眾防災減災的綜合能力。強化信息化的技術支撐。充分運用大數據、云計算等信息化手段，參照近些年開展數據收集、數據分析、數據預警、精準指揮的“智慧消防”建設思路，開發應用應急救援指揮平臺(以下簡稱“指揮平臺”)。把“社會力量”這一數據集群接入“指揮平臺”，強化應急指揮、力量分布、資源調配等方面信息的共享與聯通，為社會力量參與應急救援提供有力支撐。具體來說，依托“指揮平臺”搭建“社會力量災情共享與參與平臺”，以災情信息共享、救援資源共用、協調多方聯動為原則，逐漸實現一點發布、快速響應、統一指揮、協同作戰、整體應急的處置結構。此外，建立分等級、分災種的社會力量數據庫，健全裝備、物資等應急資源數據庫，強化應急需求和資源有效對接，使社會力量能夠分批次、分類別、按需求地有序參與科普減災、應急救援等方面的工作。另外，為避免政府與社會力量之間的信息盲區，確�！爸笓]平臺”的實用性和可操作性，還應強化情景構建、桌面推演等仿真實戰，提升突發災害事件中信息共享的程度、傳播的速度與精準度。強化實戰化的共訓共演。各級政府應按照專業領域、專業水平、裝備程度建立起社會力量分類共訓共演的管理機制，逐步實現以國家綜合性消防救援隊伍、各類專業救援隊伍等政府應急力量與社會力量共同訓練、演練的良性互動格局。在地震、洪澇等災害風險較為集中的地區或領域開展跨地區、跨部門、跨行業的應急實戰演練，強化實戰化的協同作戰能力，完善和健全應急訓演和救援的協同機制。共訓共演要以立足實際、貼近實戰、注重實效為發展導向，充分謀劃并有效應對來自全地形、全氣候、全災種等外部環境的深刻變化，編制既符合應急救援實際需要、又能夠充分發揮政府與社會力量自身優勢的共訓共演內容，進一步消除角色壁壘、強化協同訓演。在此基礎上，有效檢驗與評估應急力量在應急響應、應急處置的能力與水平，逐步形成“共訓共演、實戰評估、總結再訓”的良性閉環。同時，探索建設政府應急力量與社會力量共享共用的訓練場地，并強化在應急裝備等方面的保障工作。(三)打造專業化、多元化、規范化的社會培訓格局開展專業化的應急培訓。各級政府應通過基礎學習、技能訓練、應急演練等形式對社會力量進行常態化、專業化的系統培訓，提高社會力量豐富的應急知識儲備與過硬的應急技能和應急處置能力。如針對地震、洪澇、疫病等災害，應在應急救援、心理咨詢、物資運輸、醫療衛生等方面對社會力量進行培訓;針對火災等災害，應在消防救援、應急逃生、消防隱患等方面對社會力量進行培訓;針對復合型災害，還應開展災害專業化內外的交流學習，借鑒先進經驗，強化培訓合力。此外，還應引入地震、洪澇、火災、疫病等方面的專家資源，指導建立科學、可操作化的培訓課程，編寫符合社會力量自身定位的培訓與實戰手冊、指南、預案，全面規范社會力量在科普減災、應急救援、災后重建等方面的行為。建設多元化的培訓基地。如果說專業化的應急培訓是打造社會化培訓格局的前提，那么建設權威、科學、有效的培訓基地則是基礎性保障。各級政府應把建設應急培訓基地納入政府財政預算，探索在省會級城市打造以綜合課堂、模擬訓練等為一體的培訓基地，有條件的地區還可以在各地市級城市建設培訓基地，對有愿望、有潛力、有實力、有前景的社會力量進行培訓。此外，還應給予一定程度的經費補貼和稅費支持，鼓勵社會力量開辦應急培訓基地，或采取政府購買的形式購買已開辦培訓基地的相關服務，面向參與應急管理的社會力量開展日常的培訓工作。通過培育與建設多元化的培訓基地，逐步實現建設一個基地、帶動一片區域、影響社會化培訓的目的。創新規范化的認證制度。各級政府應建立社會力量參與科普減災、應急救援等應急管理工作的準入制度，并通過在理論與實際操作方面的考核考評，對達標人員頒發相應的“執業”認證資格證書，如應急科普工作師、應急救援工作師等。此外，還應強化對社會力量參與應急管理的評估體系建設，通過科學的方式方法對其在應急素質、聯動效應、職業道德等方面作出評價，嚴格執行晉升與強退機制，倒逼其強化自身應急技能與素質，更好地滿足于應急管理的需要。各級政府也應對取得認證資格的“執業”人員發放津貼補助、破格職稱申報等物質保障和政策傾斜，充分動員和發展社會力量參與應急管理，從而營造“全民皆兵”的濃厚氛圍。
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